VSAAG beschlossen: BdV sieht Schutzlücke bei ausländischen Versicherern

Der Bundestag hat am 25. September 2026 das Versicherungs-Sanierungs-Abwicklungs- und Aufsichtsänderungs-Gesetz, kurz VSAAG, in zweiter und dritter Beratung beschlossen. Mit dem umfangreichen Gesetzespaket werden die europäischen Richtlinien zur Sanierung und Abwicklung von Versicherungsunternehmen in deutsches Recht umgesetzt und zugleich die bestehenden aufsichtsrechtlichen Instrumente erweitert.
Für Versicherungsnehmer bringt das Gesetz eine wesentliche Neuerung: Neben den bereits bestehenden Sicherungssystemen für Lebens- und Krankenversicherer wird ein eigener Sicherungsfonds für Schaden- und Unfallversicherungsunternehmen geschaffen. Bei der öffentlichen Anhörung des Finanzausschusses im Juli hatte auch der Bund der Versicherten (BdV) diese Erweiterung grundsätzlich begrüßt. Nach der Verabschiedung bleibt aus Sicht der Verbraucherschützer jedoch eine wichtige Lücke bestehen.

Pflichtmitgliedschaft knüpft an deutsche Zulassung an

Der neue Sicherungsfonds soll bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau als nicht rechtsfähiges Sondervermögen eingerichtet werden. Seine Aufgabe besteht darin, die Ansprüche von Versicherungsnehmern und anderen aus Versicherungsverträgen begünstigten Personen zu schützen.
Entscheidend ist jedoch, welche Unternehmen dem Fonds angehören müssen. Für Schaden- und Unfallversicherer sieht der Gesetzentwurf eine Pflichtmitgliedschaft für Unternehmen vor, die nach § 8 Absatz 1 oder § 67 Absatz 1 VAG für die entsprechenden Versicherungssparten zugelassen sind.
Damit werden nicht sämtliche Versicherer erfasst, die Policen auf dem deutschen Markt anbieten. Versicherungsunternehmen mit Sitz in einem anderen EU- oder EWR-Staat können aufgrund des europäischen Binnenmarktes auch grenzüberschreitend in Deutschland tätig sein, ohne über eine entsprechende deutsche Zulassung zu verfügen. Genau hier setzt die Kritik des BdV an. „Den Schutz des Sicherungsfonds auf diese Unternehmen auszuweiten, wäre ohne großen Aufwand möglich gewesen. Wir bedauern, dass der Gesetzgeber unserer Empfehlung nicht nachgekommen ist“, erklärt Stephen Rehmke, Vorstandssprecher des Bundes der Versicherten. Nach Auffassung des Verbandes bleibt der Verbraucherschutz im VSAAG damit unvollständig.

BdV hatte bereits im Gesetzgebungsverfahren gewarnt

Die Forderung kommt nicht erst nach dem Bundestagsbeschluss. Der BdV hatte bereits im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich eine Regelung für Versicherer verlangt, die im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr tätig sind. Das entsprechende Regelungsvorhaben ist auch im Lobbyregister des Bundestages dokumentiert.
In seiner Stellungnahme schlug der Verband vorrangig vor, eine Pflichtmitgliedschaft dieser Nichtlebensversicherer zu prüfen und unionsrechtlich tragfähig auszugestalten. Zugleich sollte sich die Bundesregierung nach Auffassung des BdV auf europäischer Ebene für eine Klarstellung einsetzen, dass Mitgliedstaaten grenzüberschreitend tätige Versicherer zur Teilnahme an nationalen Sicherungssystemen verpflichten dürfen.
Damit ist allerdings auch eine wichtige Einschränkung verbunden: Ob Deutschland eine solche Pflicht für Versicherer mit Sitz in anderen EU-/EWR-Staaten ohne Weiteres allein national hätte einführen können, ist nicht selbstverständlich. Der BdV formulierte seine Forderung deshalb selbst als unionsrechtlich zu prüfende beziehungsweise abzusichernde Lösung.
Hilfsweise hatte der Verband eine besondere vorvertragliche Informationspflicht vorgeschlagen. Kunden sollten demnach ausdrücklich darauf hingewiesen werden, wenn ihr Versicherer nicht dem deutschen Sicherungsfonds angehört. Zusätzlich forderte der BdV für solche Verträge eine verpflichtende Beratung und wollte einen Beratungsverzicht ausschließen. Diese Forderungen finden sich in der jetzt verabschiedeten Konstruktion des Sicherungsfonds nicht wieder.

Warum der Sitz des Versicherers im Ernstfall wichtig werden kann

Welche Bedeutung die Zuständigkeit nationaler Sicherungssysteme haben kann, zeigen nach Auffassung des BdV jüngere Insolvenzen ausländischer Anbieter. Der Verband verweist unter anderem auf den luxemburgischen Lebensversicherer FWU Life Insurance Lux S.A. und den belgischen Kautionsversicherer Satrex SA.
Dabei sind diese Fälle keine Beispiele für eine Insolvenz unter dem neuen deutschen Schaden- und Unfall-Sicherungsfonds. Sie illustrieren vielmehr das grundsätzliche Problem grenzüberschreitender Versicherungsgeschäfte: Ein Anbieter kann Kunden in Deutschland haben, während seine Zulassung und die wesentlichen aufsichts- und insolvenzrechtlichen Zuständigkeiten in einem anderen Staat liegen.
Für Versicherungsnehmer ist dieser Unterschied beim Vertragsabschluss nicht zwangsläufig offensichtlich. Aus Sicht des BdV besteht deshalb das Risiko, dass Kunden erst im Insolvenzfall erkennen, dass ihr Vertrag nicht vom deutschen Sicherungssystem erfasst wird.
„Verbraucherinnen und Verbraucher werden von der mangelnden Insolvenzabsicherung eines ausländischen Versicherers im Zweifel erst erfahren, wenn es zu spät ist“, kritisiert Rehmke.

Neuer Fonds schließt dennoch eine bestehende Lücke

Die Kritik ändert nichts daran, dass der neue Sicherungsfonds den Insolvenzschutz im deutschen Versicherungsmarkt erheblich erweitert. Bislang existieren gesetzliche Sicherungseinrichtungen insbesondere für Lebens- und substitutive Krankenversicherungen. Das VSAAG ergänzt dieses System nun um Schaden- und Unfallversicherungen. Auch der BdV bezeichnete die Einrichtung des neuen Fonds während der parlamentarischen Anhörung ausdrücklich als Fortschritt.
Das VSAAG schafft darüber hinaus einen umfassenderen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Versicherungsunternehmen. Die Sicherungsfonds können dabei auch in Abwicklungsmaßnahmen einbezogen werden. Beim neuen Schaden- und Unfallfonds sieht der Gesetzentwurf unter anderem die Möglichkeit vor, Versicherungsforderungen und bestimmte Versicherungsbestände im Sicherungsfall zu übertragen.
Die Auseinandersetzung um den grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr zeigt allerdings, dass mit der Einführung eines Sicherungsfonds zugleich eine neue Frage wichtiger wird: Nicht nur, ob für eine Versicherungssparte ein Sicherungssystem existiert, sondern auch, ob der konkrete Versicherer diesem System überhaupt angehört.