Pflegeversicherung braucht weiteres Milliardendarlehen – Reform lässt auf sich warten

Die Bundesregierung wollte mit der Einsetzung einer Strukturkommission den nächsten Schritt zur Reform der sozialen Pflegeversicherung einleiten. Doch der angekündigte Kabinettsbeschluss blieb aus. Damit verzögert sich erneut die Arbeit an einem Finanzierungskonzept, während die laufenden Ausgaben der Pflegeversicherung weiter gedeckt werden müssen.

Dr. Carola Reimann, Vorstandsvorsitzende des AOK-Bundesverbandes, kritisiert die Verzögerung und verweist auf die angespannte Finanzlage. Schon die Kabinettsfassung des Pflegegesetzes PNOG berücksichtigt für 2027 eine Deckungslücke von 1,35 Milliarden Euro. Hinzu kommt nach Einschätzung des Verbandes ein zusätzlicher Finanzbedarf von mehr als einer Milliarde Euro bis zum Ende des laufenden Jahres.

Die beiden Beträge betreffen unterschiedliche Haushaltsjahre und dürfen deshalb nicht zu einer einzigen Finanzierungslücke zusammengezogen werden. Sie zeigen allerdings, dass die bisherigen Maßnahmen weder den kurzfristigen Liquiditätsbedarf vollständig abdecken noch eine tragfähige Finanzierung für die kommenden Jahre sicherstellen.

Ein weiteres Darlehen soll die Zeit bis zur Reform überbrücken

Reimann fordert deshalb eine kurzfristige Unterstützung aus dem Bundeshaushalt, um die Zahlungsfähigkeit der sozialen Pflegeversicherung abzusichern. Gleichzeitig macht sie deutlich, dass sich das Problem damit lediglich verschieben lässt.

„Zur kurzfristigen Überbrückung müsste wieder ein schnelles weiteres Darlehen aus dem Bundeshaushalt aushelfen. Nachhaltige Lösungen sehen freilich anders aus.“

Ein Bundesdarlehen kann die Liquidität der Pflegeversicherung vorübergehend stabilisieren, verändert aber zunächst nichts an ihrem strukturellen Finanzierungsbedarf. Anders als ein dauerhafter Bundeszuschuss muss ein Darlehen grundsätzlich zurückgezahlt werden. Die Pflegeversicherung erhält damit zusätzliche Mittel für laufende Verpflichtungen, übernimmt zugleich jedoch eine finanzielle Belastung für die Zukunft.

Genau darin liegt der Widerspruch der bisherigen Finanzierungspolitik. Solange die laufenden Beitragseinnahmen nicht ausreichen, um die gesetzlichen Leistungen und sonstigen Ausgaben dauerhaft zu decken, können Kredite zwar kurzfristige Engpässe verhindern, aber keine langfristige Stabilität herstellen.

Die Pflegeversicherung hat nicht nur ein Einnahmenproblem

Die finanziellen Schwierigkeiten der sozialen Pflegeversicherung entstehen aus mehreren Entwicklungen, die sich gegenseitig verstärken. Mit der Alterung der Bevölkerung wächst die Zahl der Menschen, die Pflegeleistungen benötigen. Zugleich steigen die Kosten der professionellen Versorgung, insbesondere durch höhere Personalaufwendungen und die Anforderungen an eine angemessene Vergütung der Pflegekräfte.

Die Finanzierung beruht dagegen im Wesentlichen auf Beiträgen der Versicherten und Arbeitgeber. Ihre Entwicklung hängt von den beitragspflichtigen Einkommen und der Beschäftigung ab und folgt damit anderen Gesetzmäßigkeiten als der Pflegebedarf.

Steigen die Leistungsausgaben dauerhaft schneller als die Beitragseinnahmen, entsteht eine Finanzierungslücke, die sich nicht durch organisatorische Veränderungen allein schließen lässt. Eine grundlegende Reform muss deshalb klären, welche Leistungen die Pflegeversicherung künftig finanzieren soll, wie die Lasten verteilt werden und welchen Anteil der Staat aus allgemeinen Steuermitteln übernimmt.

Dabei geht es auch um die Frage, welche Kosten tatsächlich der Pflegeversicherung zuzurechnen sind und welche Aufgaben gesamtgesellschaftlich finanziert werden sollten. Jede Verlagerung auf den Bundeshaushalt entlastet zwar zunächst die Beitragszahler, beseitigt die Ausgaben aber nicht. Sie verändert vor allem, wer sie trägt.

Reformkommission soll lösen, was politisch bislang ungelöst blieb

Mit der geplanten Strukturkommission verbindet sich die Hoffnung auf einen neuen Reformansatz. Allerdings fehlt es weniger an bekannten Vorschlägen als an politischen Entscheidungen über deren Finanzierung und Verteilungswirkungen.

Reimann formuliert diese Skepsis ausdrücklich:

„Eigentlich liegen ja alle möglichen Reformansätze längst auf dem Tisch.“

Die wesentlichen Handlungsoptionen sind seit Jahren Gegenstand der gesundheitspolitischen Diskussion. Dazu gehören höhere Beitragseinnahmen, zusätzliche Steuermittel, eine veränderte Abgrenzung der Versicherungsleistungen sowie Reformen der Eigenanteile und der Versorgungsstrukturen.

Jede dieser Möglichkeiten hat finanzielle und politische Konsequenzen. Höhere Beiträge belasten Beschäftigte und Arbeitgeber, zusätzliche Bundesmittel konkurrieren mit anderen Haushaltsausgaben, während Leistungsbegrenzungen oder höhere Eigenanteile die Pflegebedürftigen und ihre Angehörigen unmittelbar treffen können.

Eine Expertenkommission kann diese Wirkungen berechnen und Reformvarianten vergleichen. Die Entscheidung darüber, welche Gruppen künftig stärker belastet oder entlastet werden, bleibt jedoch eine politische.

Die Unsicherheit reicht über die Pflegeversicherung hinaus

Für die Versicherten, Arbeitgeber und Pflegeeinrichtungen ist die ungeklärte Finanzierung längst mehr als eine haushaltspolitische Frage. Sie erschwert die Einschätzung künftiger Beitragsbelastungen und der finanziellen Rahmenbedingungen der Versorgung.

Arbeitgeber müssen bei weiteren Beitragsanpassungen mit steigenden Arbeitskosten rechnen. Beschäftigte und Rentner wären durch höhere Eigenbeiträge belastet. Pflegeeinrichtungen wiederum benötigen verlässliche Finanzierungsbedingungen, um Personal zu halten, Kapazitäten zu planen und Investitionen zu tätigen.

Auch für die private Pflegevorsorge ist die Entwicklung von Bedeutung. Die soziale Pflegeversicherung ist als Teilleistungssystem angelegt und deckt nicht sämtliche Kosten einer Pflegebedürftigkeit. Wie hoch der privat zu finanzierende Anteil künftig ausfällt, hängt deshalb nicht allein von der Kostenentwicklung, sondern auch von politischen Entscheidungen über Leistungsumfang und Eigenbeteiligung ab.

Aus der aktuellen Finanzierungslücke lässt sich allerdings noch keine konkrete zusätzliche Beitragsbelastung ableiten. Dafür fehlen belastbare Prognosen über die tatsächlichen Einnahmen, Ausgaben und Wirkungen der vorgesehenen Maßnahmen.

Die nächste Reform darf nicht wieder nur eine Überbrückung werden

Der AOK-Bundesverband fordert bereits ein weiteres Reformgesetz, das Reimann als „PNOG II“ bezeichnet. Es soll die Pflegeversicherung nicht nur kurzfristig stabilisieren, sondern ihr eine längerfristige Finanzierungsperspektive geben.

Wie dringend diese Entscheidung wird, zeigt schon der zeitliche Ablauf. Noch bevor die geplante Strukturkommission ihre Arbeit aufgenommen hat, steht ein weiterer Finanzierungsbedarf im Raum. Gleichzeitig weist die Bundesregierung für das kommende Jahr bereits eine erhebliche Deckungslücke aus.

Damit gerät die Pflegepolitik in eine zunehmende Abhängigkeit von kurzfristigen Haushaltsentscheidungen. Jede neue Überbrückung schafft etwas Zeit, die jedoch mit einer wachsenden finanziellen Verpflichtung erkauft werden kann.

Wie sollen dauerhaft steigenden Ausgaben künftig finanziert werden? Solange hier eine Lösung ausbleibt, werden weitere Darlehen allenfalls verhindern, dass die Finanzierungslücke unmittelbar wirksam wird. Sie werden aber nicht verhindern, dass sie wiederkehrt.