93 Krankenkassen sind zu viel? Was die Zahlen über Verwaltungskosten wirklich zeigen

Die finanzielle Lage der gesetzlichen Krankenversicherung ist angespannt. Für 2027 erwartet das Bundesgesundheitsministerium inzwischen eine Finanzierungslücke von rund 19 Milliarden Euro. Gleichzeitig steigen die Leistungsausgaben deutlich schneller als die Einnahmen.
In dieser Situation rückt auch die Struktur der Krankenkassen wieder in die politische Debatte. Der ehemalige CDU-Generalsekretär Carsten Linnemann hatte zuletzt vorgeschlagen, die derzeit 93 gesetzlichen Krankenkassen auf etwa zehn zu reduzieren. Dahinter steht eine auf den ersten Blick naheliegende Überlegung: Weniger Kassen bedeuten weniger Verwaltungen – und damit geringere Kosten. Doch so einfach ist die Rechnung nicht.

Verwaltung ist nicht der große Kostentreiber der GKV

Schon die Größenverhältnisse sprechen gegen milliardenschwere Erwartungen. Die Verwaltungsausgaben der Krankenkassen machen weniger als vier Prozent der Gesamtausgaben aus. Der weit überwiegende Teil fließt in die medizinische Versorgung.
Hinzu kommt: Die Verwaltungskosten wachsen langfristig deutlich langsamer als die Leistungsausgaben. Nach Angaben des Bundesgesundheitsministeriums erhöhten sich die Verwaltungsausgaben seit 2013 durchschnittlich um 2,5 Prozent pro Jahr. Die beitragspflichtigen Einnahmen stiegen im selben Zeitraum durchschnittlich um 4,2 Prozent. Das Ministerium kommt deshalb zu dem Ergebnis, dass die Verwaltungsausgaben nicht zum Anwachsen der strukturellen Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben beitragen.
Die von der damaligen Bundesgesundheitsministerin Nina Warken eingesetzte FinanzKommission Gesundheit gelangt zu einem ähnlichen Ergebnis. Sie sieht bei den Verwaltungskosten nur ein begrenztes Einsparpotenzial. Für 2028 beziffert sie dieses auf rund 19 Millionen Euro, bis 2030 könnte es auf etwa 68 Millionen Euro steigen. Zum Vergleich: Die gesamte Finanzierungslücke der GKV dürfte bis 2030 auf mehr als 40 Milliarden Euro anwachsen.

Große Krankenkassen sind nicht automatisch günstiger

Auch aktuelle Auswertungen des Vergleichsportals gesetzlichekrankenkassen.de stellen die Annahme infrage, dass Größe automatisch niedrigere Verwaltungskosten bedeutet. Nach dessen Berechnungen lagen die durchschnittlichen Verwaltungskosten der 16 größten Krankenkassen bei 185,66 Euro je Versicherten. Mittelgroße Kassen kamen dagegen auf 162,65 Euro, kleine Krankenkassen auf 173,89 Euro. Thomas Adolph, Geschäftsführer des Vergleichsportals, widerspricht deshalb der Vorstellung, durch eine starke Verringerung der Kassenzahl ließen sich automatisch Millionen- oder sogar Milliardenbeträge einsparen. „Die Behauptung, dass sich durch weniger Krankenkassen Millionen- bis Milliardenbeträge einsparen lassen, ist schlicht falsch – und sie wird auch durch ständige Wiederholung nicht richtiger“, sagt Adolph. Die Zahlen liefern zumindest ein starkes Argument gegen die einfache Gleichung „größere Krankenkasse = geringere Verwaltungskosten“.
Sie beweisen allerdings nicht das Gegenteil. Aus den Durchschnittswerten lässt sich nicht ableiten, dass kleine oder mittelgroße Krankenkassen grundsätzlich effizienter arbeiten. Dafür unterscheiden sich Kassen unter anderem bei Versichertenstruktur, Leistungs- und Serviceangebot sowie organisatorischen Voraussetzungen.

Zahl der Krankenkassen ist bereits drastisch gesunken

Bemerkenswert ist auch die langfristige Entwicklung. 1993 existierten in Deutschland noch 1.221 gesetzliche Krankenkassen. Heute sind es 93. Das Vergleichsportal sieht darin ein weiteres Argument gegen die These, eine sinkende Kassenzahl führe automatisch zu erheblich geringeren Verwaltungskosten. Auch hier ist allerdings Vorsicht bei der Interpretation geboten. Über einen Zeitraum von mehr als drei Jahrzehnten haben sich Aufgaben, Löhne, Regulierung, Digitalisierung und Strukturen der gesetzlichen Krankenversicherung erheblich verändert. Aus der Entwicklung der Kassenzahl allein lässt sich deshalb kein belastbarer Fusionseffekt herausrechnen.

Österreich zeigt zumindest: Fusionen garantieren keine Ersparnis

Als Gegenbeispiel wird in der Debatte häufig Österreich angeführt. Dort wurden mehrere Gebietskrankenkassen zur Österreichischen Gesundheitskasse zusammengeführt. Nach der von gesetzlichekrankenkassen.de herangezogenen Auswertung stiegen die Verwaltungsausgaben anschließend zwischen 2020 und 2024 um 25 Prozent. Auch daraus folgt nicht, dass die Fusion selbst sämtliche Kostensteigerungen verursacht hat. Das Beispiel zeigt aber: Eine organisatorische Zusammenlegung garantiert für sich genommen noch keine sinkenden Verwaltungskosten.

Fusionen können trotzdem wirtschaftlich sinnvoll sein

Damit wäre allerdings auch die umgekehrte Aussage zu weitgehend: Aus den vorliegenden Daten lässt sich nicht schließen, dass Fusionen niemals Einsparungen ermöglichen. Gemeinsame IT-Systeme, weniger Doppelstrukturen, gebündelte Beschaffung oder die Zusammenlegung bestimmter Verwaltungsfunktionen können durchaus Effizienzgewinne bringen. Entscheidend ist, welche Strukturen tatsächlich wegfallen und welche Integrationskosten zunächst entstehen.
Die relevante Frage lautet deshalb weniger, wie viele Krankenkassen Deutschland braucht, sondern welche konkreten Kosten durch eine Verringerung ihrer Zahl tatsächlich entfallen würden.

Das Milliardenproblem liegt an anderer Stelle

Für die aktuelle Finanzierungsdebatte ist vor allem die Größenordnung entscheidend. Die FinanzKommission Gesundheit identifiziert die Ausgabendynamik insgesamt als wesentlichen Treiber der steigenden Beiträge. Für 2027 erwartet sie eine Finanzierungslücke von mehr als 15 Milliarden Euro; neuere Zahlen des Ministeriums gehen inzwischen von rund 19 Milliarden Euro aus.
Allein die Leistungsausgaben stiegen im ersten Quartal 2026 gegenüber dem Vorjahreszeitraum um acht Prozent. Die Verwaltungskosten entwickelten sich wesentlich moderater. Damit beantwortet sich auch die Ausgangsfrage differenzierter als mit einem einfachen Ja oder Nein:
Fusionen können im Einzelfall Verwaltungskosten senken. Einen belastbaren Beleg dafür, dass allein eine drastische Verringerung der Zahl gesetzlicher Krankenkassen das Finanzproblem der GKV lösen oder Milliardenbeträge einsparen würde, liefern die verfügbaren Zahlen jedoch nicht.
Die Debatte über 93 oder zehn Krankenkassen betrifft damit durchaus die Organisation des Systems. Das eigentliche Finanzierungsproblem der gesetzlichen Krankenversicherung liegt aber in einer ganz anderen Größenordnung.