Was bringt die Pflegereform 2023?
Vor wenigen Monaten hat das Statistische Bundesamt seine Pflegestatistik für das Jahr 2021 veröffentlicht. Die obersten Datenhüter bezifferten die Zahl der Leistungsempfänger auf 4.961.146 Versicherte. Nach einer Hochrechnung des Statistischen Bundesamtes wird die Zahl der pflegebedürftigen Versicherten bis auf 6,8 Millionen ansteigen.[1] Diese Zahlen sind alarmierend und werfen die Frage nach einer nachhaltigen Finanzierung der gesetzlichen Pflegeversicherung auf. Welchen Beitrag kann die aktuelle Pflegereform hierzu leisten?
Ein Beitrag von Alexander Schrehardt, Gesellschafter-Geschäftsführer, AssekuranZoom GbR
Die Intervalle zwischen den Reformen der gesetzlichen Pflegeversicherung werden immer kürzer. So hatte die Regierungskoalition von CDU/CSU und SPD mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Gesundheitsversorgung die Pflegesach- sowie die Leistungen der Kurzzeitpflege erhöht, den Leistungszuschuss für Versicherte in vollstationärer Pflege eingeführt, einen verpflichtenden Personalschlüssel für vollstationäre Pflegeeinrichtungen vorgegeben, einen Tarifvertrag für in der Pflege tätige Arbeitnehmer beschlossen und Maßnahmen für einen Bürokratieabbau in der Pflege umgesetzt.
Mit dem Pflegeunterstützungs- und -entlastungsgesetz setzt der Gesetzgeber nunmehr zum 1.7.2023 nicht nur eine vom Bundesverfassungsgericht verpflichtend aufgegebene Neuregelung der Beitragssatzbemessung für die soziale Pflegeversicherung, sondern auch eine längst überfällige Erhöhung des Pflegegelds sowie weitere Leistungsanpassungen zum 1.1.2024 um.
Differenzierte Beitragsbemessung
Mit seinem Urteil vom 3.4.2001 (1 BvR 1629/94) hatte das Bundesverfassungsgericht den einheitlichen Beitragssatz für die Versicherten der sozialen Pflegeversicherung als einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz erklärt. Der Gesetzgeber hatte auf dieses Urteil mit einem Beitragszuschlag von 0,25 Prozent für kinderlose Versicherte ab dem vollendeten 23. Lebensjahr reagiert. Von diesem verpflichtenden Beitragszuschlag, der nicht der paritätischen Beitragstragung durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer unterliegt, sind nur Versicherte ausgenommen, die vor dem 1.1.1940 geboren wurden. Mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Gesundheitsversorgung wurde der Beitragszuschlag für kinderlose Versicherte von 0,25 Prozent auf 0,35 Prozent erhöht.
Das Bundesverfassungsgericht hatte allerdings auch die bestehende Beitragssatzregelung mit seinem Urteil vom 7.4.2022 (1 BvL 3/18 und andere) gerügt und eine differenzierte Beitragssatzregelung angemahnt. Mit Wirkung zum 1.7.2023 hat der Gesetzgeber diese Forderung nicht nur umgesetzt, sondern auch gleichzeitig den Grundbeitragssatz von bislang 3,05 Prozent auf 3,4 Prozent angehoben.
Auch der Beitragszuschlag für kinderlose Versicherte ab dem vollendeten 23. Lebensjahr wurde nochmals von 0,35 Prozent auf 0,6 Prozent erhöht. Versicherte mit mehr als einem Kind profitieren von einem Beitragsabschlag von 0,25 Prozent/Kind. Der Beitragsabschlag ist auf 1,0 Prozent begrenzt und wird mit dem fünften Kind ausgeschöpft.
Der neue Beitragsabschlag für Versicherte mit mindestens zwei Kindern wird dem Versicherten allerdings nur bis zum vollendeten 25. Lebensjahr des jeweiligen Kindes gewährt. Mit dieser neuen Beitragsregelung hat der Gesetzgeber nicht nur die Forderung des Bundesverfassungsgerichts nach einer differenzierten Beitragssatzbemessung umgesetzt, sondern auch gleichzeitig die Büchse der Pandora geöffnet.
Nachdem Arbeitgeber die Beiträge für ihre Arbeitnehmer abführen müssen, stellt sich die Frage, wie die für eine korrekte Beitragsabrechnung erforderlichen Daten erhoben werden sollen. Diese Problematik reicht auch in die betriebliche Altersversorgung hinein und die neue Regelung für die Bemessung des Beitragssatzes kann sich sehr schnell zu einem Bürokratiemonster entwickeln.[2]
Pflegeformen in Deutschland
Bereits bei Einführung der gesetzlichen Pflegeversicherung im Jahr 1995 hatte der Gesetzgeber den Vorrang der häuslichen Laienpflege erklärt. Dieser unumstößliche Grundsatz gilt bis heute und nach § 3 SGB XI soll die gesetzliche Pflegeversicherung mit ihren Leistungen vor allem die häusliche Pflege und die Pflegebereitschaft der Angehörigen und Nachbarn unterstützen, damit der Pflegebedürftige möglichst lange in seiner häuslichen Umgebung verbleiben kann.
Ein hehrer Gedanke, der allerdings in der Alltagspraxis sehr oft an seine Grenzen stößt. So werden einerseits vor allem berufstätige Familienangehörige infolge der Mehrfachbelastung durch Beruf, die Verpflichtungen gegenüber der eigenen Familie und die Pflege eines Angehörigen sehr schnell an die Grenzen ihrer physischen und psychischen Belastbarkeit geführt.
Andererseits, und dies darf nicht übersehen werden, haben sich die Lebens- und Haushaltsformen in den letzten Jahrzehnten grundlegend geändert. Bereits bei Einführung der gesetzlichen Pflegeversicherung dominierte der Singlehaushalt als häufigste Haushaltsform in Deutschland. Während im Jahr 1995 insgesamt 34,2 Prozent der Haushalte als Einpersonenhaushalte geführt wurden, waren es im Jahr 2021 bereits 40,8 Prozent; ein Anteil, der bis zum Jahr 2040 weiter steigen wird. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung stellt sich die Frage, welche Zukunft die Wunschvorstellung des Gesetzgebers bezüglich der häuslichen Laienpflege hat.
Betrachtet man die Entwicklung der Pflegeformen im Zeitraum 2016 bis 2021, so fällt auf, dass die Anzahl der Versicherten in vollstationärer Pflege trotz steigender Fallzahlen seit 2019 tendenziell rückläufig ist. Während bei den Kombinationsleistungen, das heißt bei den Versicherten mit einem anteiligen Bezug von Pflegesachleistungen und Pflegegeld, im gleichen Zeitraum ein leichter Zuwachs zu verzeichnen war, blieben die Versorgungszahlen der ambulanten Pflegedienste nahezu konstant.[3] Ein im Vergleich zu den anderen Pflegeformen überproportionaler Zuwachs der Fallzahlen war indes bei der häuslichen Laienpflege zu verzeichnen. Hier stellt sich die Frage nach den Ursachen.
Wer kann das bezahlen?
Sowohl in der ambulanten als auch in der stationären Pflege sind die Ausgaben über die Jahre hinweg deutlich gestiegen. Der vom Gesetzgeber den Pflegeheimen verpflichtend aufgegebene Personalschlüssel, aber auch der Tarifvertrag für in der Pflege tätige Arbeitnehmer sind dabei als Kostenkatalysatoren zu bewerten. Natürlich soll den Versicherten weder der Anspruch auf eine qualifizierte Versorgung in personell gut aufgestellten Pflegeheimen noch den Beschäftigten in der Pflege eine angemessene und wertschätzende Bezahlung abgesprochen werden. Tatsache ist aber, dass die Pflegekosten nur einen Weg kennen: den nach oben.
Ein Beispiel: Mit dem zweiten Pflegestärkungsgesetz hatte der Gesetzgeber in der vollstationären Pflege den einrichtungseinheitlichen Eigenanteil an den vollstationären Pflegekosten eingeführt. Damit wurde geregelt, dass Versicherte der Pflegegrade 2 bis 5 in einem Pflegeheim immer den gleichen Anteil zu den Pflegekosten zuzahlen müssen. Dieser einrichtungseinheitliche Eigenanteil betrug im Januar 2017 in einem Nürnberger Pflegeheim 479,59 Euro/Monat. Aktuell beziffert sich der Zuzahlungsbetrag in der gleichen Einrichtung auf 1.421,83 Euro/Monat, was einer Kostensteigerung von fast 200 Prozent innerhalb von sechs Jahren entspricht.
Addiert man noch die sogenannten Hotelkosten für Unterbringung, Verpflegung und die Investitionskostenpauschale mit 1.499,10 Euro/Monat auf, so muss ein Versicherter jeden Monat 2.920,93 Euro aus der eigenen Tasche bestreiten. Für viele Versicherte entspricht dieser Betrag einer Größenordnung, der – vor allem im Alter – aus laufenden Einnahmen nicht bezahlt werden kann. Es verwundert also nicht, dass im Jahr 2021 über 400.000 pflegebedürftige Versicherte Leistungen der Sozialhilfe in Anspruch nehmen mussten.
Der im Vergleich zu anderen Pflegeformen bei der häuslichen Laienpflege zu beobachtende überproportionale Anstieg der Fallzahlen ist somit zu einem nicht unerheblichen Anteil monetären Zwängen geschuldet. Mit oftmals weitreichenden Folgen für Arbeitgeber.
Leistungsverbesserungen ab 1.1.2024
Nachdem der Gesetzgeber die ambulante Laienpflege favorisiert, sollte eine entsprechende Förderung dieser Pflegeform zu erwarten sein. Das Gegenteil ist vielmehr der Fall. So hatte sich der Gesetzgeber in § 30 SGB XI die Verpflichtung einer regelmäßigen Überprüfung und Anpassung der Leistungen der gesetzlichen Pflegeversicherung in dreijährigen Intervallen auferlegt. Die letzte umfassende Anpassung der Leistungen erfolgte dabei mit dem zweiten Pflegestärkungsgesetz zum 1.1.2017. Rein rechnerisch hätte nun die nächste Überprüfung der Leistungen im Jahr 2020 erfolgen müssen.
Doch darauf warteten die Versicherten vergebens. Eine vom damaligen Bundesgesundheitsminister im Entwurf für das Gesetz zur Weiterentwicklung der Gesundheitsversorgung aufgenommene Anpassung der Leistungen wurde eingedampft, sodass am Ende nur die Pflegesach- und die Leistungen der Kurzzeitpflege angehoben wurden. Die Empfänger von Pflegegeld, das heißt die mit Abstand größte Gruppe der Leistungsbezieher, ging bei dieser „Tarifrunde“ leer aus.
Mit der aktuellen Pflegereform hat der Gesetzgeber viele, aber nicht alle Leistungen der gesetzlichen Pflegeversicherung angepasst. So wird beispielsweise das Pflegegeld nach sieben Jahren zum 1.1.2024 um fünf Prozent erhöht. Rechnet man die deutlich höhere Inflationsrate gegen, so wurden und werden die Versicherten abgestraft. Die Versicherten, die in ambulanten Wohngruppen versorgt werden, gehen – zumindest teilweise – leer aus, da der pauschale Zuschlag für diesen Personenkreis von den Leistungserhöhungen ausgenommen wurde.
Ein Bonmot darf von der Seitenlinie noch eingeworfen werden: Interessanterweise werden die Beitragssätze der sozialen Pflegeversicherung bereits zum 1.7.2023 erhöht, die Leistungen jedoch erst zum 1.1.2024 angepasst.
Leistungen der ambulanten Pflege ab 1.1.2024
| Pflegegeld | Pflegesachleistungen | |
| Pflegegrad 2 | 332 Euro/Monat | 761 Euro/Monat |
| Pflegegrad 3 | 573 Euro/Monat | 1.432 Euro/Monat |
| Pflegegrad 4 | 765 Euro/Monat | 1.778 Euro/Monat |
| Pflegegrad 5 | 947 Euro/Monat | 2.200 Euro/Monat |
Neuregelung für die Verhinderungs-, Kurzzeit- und vollstationäre Pflege
Doch es gibt auch positive Nachrichten zu vermelden. Der Gesetzgeber räumt ab 1.1.2024 die vollständige Anrechnung nicht in Anspruch genommener Leistungen der Kurzzeit- auf die Verhinderungspflege ein. Damit stehen einem von Familienangehörigen und/oder anderen Laienpflegern versorgten Versicherten höhere Leistungen für eine pflegerische Vertretung für zum Beispiel die Dauer des Jahresurlaubs des pflegenden Angehörigen zur Verfügung. Der Gesetzgeber hat nunmehr einen jährlichen Höchstbetrag von 3.539 Euro für beide Leistungsarten und freizügigen Abruf normiert, was unstrittig als Verbesserung zu werten ist.
Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach hat auch an der Schraube der von seinem Amtsvorgänger Jens Spahn eingeführten Leistungszuschüsse für Versicherte in vollstationärer Pflege nochmals gedreht. So haben Versicherte der Pflegegrade 2 bis 5 seit dem 1.1.2022 einen Anspruch auf einen Leistungszuschuss zu dem von ihnen zu tragenden Anteil an den vollstationären Pflegekosten.
Dieser Leistungszuschuss bemisst sich auf der Grundlage des einrichtungseinheitlichen Eigenanteils (EEE) und in Abhängigkeit von der Dauer der vollstationären Pflege. Berechnete sich der Leistungszuschuss für Versicherte bislang in den ersten zwölf Monaten in einem Pflegeheim mit fünf Prozent des EEE, so erhöht sich der Leistungszuschuss für diese Personengruppe nunmehr auf 15 Prozent. Ab Beginn des 13. Monats steigt der Leistungszuschuss auf 30 Prozent des EEE, nach 24 Monaten auf 50 Prozent des EEE und ab dem 37. Monat der vollstationären Pflege erhält der Versicherte einen Leistungszuschuss von 75 Prozent des EEE.
Mit der Anhebung des Leistungszuschusses für Versicherte in vollstationärer Pflege steigt, zumindest aus finanzieller Sicht, die Attraktivität dieser Pflegeform. Stellt man den vom Versicherten zu tragenden Eigenanteil den aus eigener Tasche zu tragenden Kosten im Fall einer pflegerischen Versorgung durch einen ambulanten Pflegedienst gegenüber, so können die Pflegeheime in vielen Fällen gegenüber den Pflegediensten mit niedrigeren Kosten punkten.
Auch wenn die Kosten in einem Pflegeheim das Angebot eines ambulanten Pflegedienstes um mehrere Hundert Euro übersteigen, ist in der Gesamtkostenbetrachtung das Pflegeheim oftmals die kostengünstigere Lösung. So sichert das Pflegeheim dem Versicherten nicht nur eine tägliche 24-Stunden-Betreuung, sondern auch die Unterbringung und Verpflegung des Bewohners sind in dem Gesamtversorgungspaket bereits enthalten.
Natürlich darf diese Betrachtung nicht darüber hinwegtäuschen, dass der zu tragende Eigenanteil an den Kosten für die pflegerische Versorgung sowohl im Fall eines ambulanten Pflegediensts als auch eines Pflegeheims das verfügbare Finanzbudget vieler Betroffenen übersteigt.
Gut gedacht und gut gemacht?
Der amtierende Bundesgesundheitsminister ist nicht zu beneiden. Karl Lauterbach steht sowohl bei der gesetzlichen Kranken- als auch bei der sozialen Pflegeversicherung vor einem Scherbenhaufen einer jahrelangen Vogel-Strauß-Politik. Unsere gewählten Volksvertreter weigern sich schlichtweg, die Fakten konkret zu benennen. So werden zur allgemeinen Beruhigung der Volks- und vor allem der Wählerseele euphemistische Bezeichnungen gewählt. So ist beispielsweise das Sondervermögen von 100 Milliarden Euro für die Bundeswehr alles andere als ein „Vermögenswert“.
Auch die sozialen Sicherungssysteme steuern immer weiter in den Ozean der Nichtfinanzierbarkeit hinein. Vor allem die gesetzliche Rentenversicherung ist ein Intensivpatient, der nur mit einer Dauerinfusion aus dem deutschen Bundeshaushalt künstlich am Leben erhalten werden kann. Über 130 Milliarden Euro muss der Bundesfinanzminister in 2023 aus seinem überstrapazierten Haushalt an die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung und den Gesundheitsfonds der gesetzlichen Krankenversicherung überweisen.
Kein Wunder also, dass sich der Bundesfinanzminister bezüglich zusätzlicher Subventionszahlungen an die soziale Pflegeversicherung ablehnend verhält. Wir erinnern uns: Christian Lindner hat immer wieder gebetsmühlenartig erklärt, dass die Schuldenbremse im Jahr 2024 wieder eingehalten werden muss.
Auf den Haushaltsentwurf für 2024 wartet der geneigte Wähler indes noch vergebens. Dieser darf mit großem Interesse erwartet werden. Die prekäre Finanzsituation der sozialen Sicherungssysteme wird sich durch eine „Gut-gemacht-und-immer-weiter-so-Politik“ nicht lösen lassen. Wir alle werden unseren Solidarbeitrag für eine Sanierung leisten müssen.
Als Ralf Hermes, Vorstand der IKK – Die Innovationskasse, vor einigen Wochen seinen Vorschlag, den Zahnersatz aus dem Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung herauszunehmen, öffentlich vorstellte, brandete Empörung auf. Vorstand Hermes hatte es allerdings auf den Punkt gebracht. Sofern der Bundesfinanzminister nicht doch noch die Quelle der wundersamen Geldvermehrung entdeckt, bleibt nur die Wahlentscheidung zwischen höheren Beiträgen oder Leistungskürzungen. Dies gilt für alle umlagefinanzierten sozialen Sicherungssysteme, das heißt auch für die soziale Pflegeversicherung.
Die Würde des Menschen ist unantastbar!
Dieser eiserne Grundsatz wurde bereits 1949 im Grundgesetz unserer Republik normiert. Im Alter oder auch im Fall der Pflegebedürftigkeit ist die Unantastbarkeit der menschlichen Würde oftmals gefährdet oder zumindest nicht mehr in vollem Umfang gewährleistet. Eine (finanzielle) Abhängigkeit von Leistungen der Sozialhilfe und/oder der Unterstützung durch Dritte führt bei den meisten Betroffenen zu einer schweren emotionalen Belastung.
Wenn die hohen Kosten in einem Pflegeheim das verfügbare Budget jeden Monat so weit aufzehren, dass ein Besuch der Cafeteria nicht mehr möglich ist und der Versicherte nicht mehr an gemeinsamen Unternehmungen des Pflegeheims teilnehmen kann, dann führt diese Lebensphase auch zu einem Verlust der persönlichen Würde.
Mit der qualifizierten Vorsorge zur Absicherung des Risikos einer Pflegebedürftigkeit können nicht nur die anteiligen Kosten einer pflegerischen Versorgung, sondern auch die finanzielle Unabhängigkeit und damit die Würde des Betroffenen abgesichert werden. Mit fortschreitender Überalterung der deutschen Gesellschaft werden die Pflegezahlen und auch die Pflegekosten weiter steigen. Vermittler, und hier vor allem Versicherungsmakler, sollten daher dieses Thema bei ihren Kunden auch mit Blick auf die Erhaltung der persönlichen Würde ansprechen
Anmerkungen:
[1] Berücksichtigt man bei der Hochrechnung der Pflegefallzahlen den durch das zweite Pflegestärkungsgesetz erweiterten Begriff der Pflegebedürftigkeit, so ist
ein Anstieg der Zahl der Leistungsempfänger auf 7,6 Millionen bis zum Jahr 2055 sehr wahrscheinlich.
[2] Für eine ausführliche Darstellung siehe Meissner, Pflegeversicherung: Berücksichtigung der Kinder durch Arbeitgeber und Zahlstellen ab 1.7.2023, Deutsches Steuerrecht, in Druck.
[3] Für eine ausführliche Darstellung siehe Schrehardt, Reform der sozialen Pflegeversicherung mit dem Gesetz zur Unterstützung und Entlastung in der Pflege, Deutsches Steuerrecht, in Druck.
Bild (2): © AssekuranZoom GbR
